全域土地綜合整治中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)邏輯

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是全域空間內(nèi)部生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間均衡配置的結(jié)果。土地作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)活動(dòng)的空間載體，其空間重構(gòu)應(yīng)朝著生產(chǎn)空間適度集約、生活空間立體擴(kuò)張、生態(tài)空間整體規(guī)劃以及空間融合的方向發(fā)展?；谏鷳B(tài)產(chǎn)品與生態(tài)系統(tǒng)的不可分割性和規(guī)模門檻，全域土地綜合整治應(yīng)對(duì)生態(tài)空間進(jìn)行整體規(guī)劃、統(tǒng)籌協(xié)調(diào)，并保證生產(chǎn)、生活空間以不侵占生態(tài)空間為原則開展適度集約發(fā)展。與此同時(shí)，在鄉(xiāng)村生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變和生活生態(tài)空間生產(chǎn)化的形勢(shì)下，發(fā)展以功能疊加為基礎(chǔ)的復(fù)合型空間應(yīng)成為全域土地綜合整治探索空間均衡配置的重要方向。筆者認(rèn)為，理想的全域土地綜合整治應(yīng)均衡配置生產(chǎn)、生活、生態(tài)空間，其目標(biāo)應(yīng)是生態(tài)空間保障生產(chǎn)空間與生活空間效用的發(fā)揮，同時(shí)生產(chǎn)和生活空間承接生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的生產(chǎn)服務(wù)功能和基本公共服務(wù)建設(shè)，促進(jìn)三類空間功能互補(bǔ)、有效融合。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是全要素內(nèi)部自然要素與社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素協(xié)同治理的結(jié)果。全域土地綜合整治盡管主要面向山水林田湖草沙生命共同體，但無法擺脫生產(chǎn)要素投入、經(jīng)濟(jì)水平、交通條件、文化習(xí)俗、農(nóng)作傳統(tǒng)等社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素對(duì)整治過程與效果的制約?；谧匀灰嘏c社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的彼此依賴性與交互作用，全域土地綜合整治應(yīng)在要素配置中強(qiáng)化自然要素與社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素的有機(jī)結(jié)合，通過生態(tài)資源管理、配套基礎(chǔ)設(shè)施建設(shè)、修復(fù)利用經(jīng)營、宣傳推廣等手段實(shí)現(xiàn)自然要素的保護(hù)、增值，并使生態(tài)產(chǎn)品獲得市場(chǎng)等主體的認(rèn)可。筆者認(rèn)為，理想的全域土地綜合整治應(yīng)協(xié)調(diào)自然要素與社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素，通過社會(huì)化生產(chǎn)和社會(huì)交換，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值。在差異化的生態(tài)產(chǎn)品市場(chǎng)中，生態(tài)產(chǎn)品只有在自然要素與社會(huì)經(jīng)濟(jì)要素相互融合與促進(jìn)的條件下，才能真正具備市場(chǎng)競(jìng)爭(zhēng)力。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)是全價(jià)值內(nèi)部經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值耦合增值的結(jié)果。全域土地綜合整治通過對(duì)鄉(xiāng)村經(jīng)濟(jì)、社會(huì)與生態(tài)功能的恢復(fù)、修復(fù)與重建，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值三類價(jià)值構(gòu)成的全價(jià)值增值。然而，經(jīng)濟(jì)價(jià)值、社會(huì)價(jià)值與生態(tài)價(jià)值之間存在著此消彼長的關(guān)系，部分經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的增長可能需要以生態(tài)價(jià)值為代價(jià)?；凇氨Ｗo(hù)優(yōu)先，合理利用”的原則，全域土地綜合整治應(yīng)以生態(tài)價(jià)值的保值為基礎(chǔ)，以維護(hù)和提升生態(tài)價(jià)值促進(jìn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值增值為途徑，通過多價(jià)值耦合賦予生態(tài)產(chǎn)品更高的市場(chǎng)價(jià)值和吸引力，從而實(shí)現(xiàn)生態(tài)價(jià)值向社會(huì)價(jià)值與經(jīng)濟(jì)價(jià)值轉(zhuǎn)化。除此之外，全域土地綜合整治也可以調(diào)整區(qū)域經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中不同價(jià)值來源，通過提供當(dāng)?shù)靥N(yùn)含生態(tài)價(jià)值的可再生生產(chǎn)要素，替代經(jīng)濟(jì)系統(tǒng)中不可再生生產(chǎn)要素，從而在不限制經(jīng)濟(jì)價(jià)值增長的情況下促進(jìn)生產(chǎn)方式轉(zhuǎn)變，實(shí)現(xiàn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)化。筆者認(rèn)為，理想的全域土地綜合整治應(yīng)建立起生態(tài)價(jià)值轉(zhuǎn)換為經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的機(jī)制，在不以犧牲生態(tài)價(jià)值為前提的條件下，實(shí)現(xiàn)經(jīng)濟(jì)價(jià)值和社會(huì)價(jià)值的耦合增值。

全域土地綜合整治中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需求

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要全域土地綜合整治保障空間需求。當(dāng)前全域土地綜合整治的重點(diǎn)仍是調(diào)整耕地布局或支撐產(chǎn)業(yè)發(fā)展，但生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)不僅需要足夠的生態(tài)空間來維持生態(tài)產(chǎn)品持續(xù)供給，而且也需要足夠的生產(chǎn)空間和生活空間來完成生態(tài)產(chǎn)品到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)這一過程的轉(zhuǎn)換。在實(shí)際整治過程中，受耕地保護(hù)要求和土地資源總量限制，一方面，特色果蔬產(chǎn)業(yè)果園、花卉苗木產(chǎn)業(yè)園、生態(tài)農(nóng)業(yè)等能高效提供可直接消費(fèi)的生態(tài)產(chǎn)品的農(nóng)業(yè)用地規(guī)模受到限制，耕地規(guī)?！胺羌Z化”利用在整治區(qū)難以存在，新增農(nóng)用地主要用于補(bǔ)充耕地；另一方面，用于生態(tài)旅游、文化教育、商業(yè)經(jīng)營等服務(wù)的新增用地規(guī)模有限，制約了生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值轉(zhuǎn)換為生態(tài)服務(wù)收益。因此，當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的生態(tài)產(chǎn)品供給、生態(tài)產(chǎn)業(yè)空間配套等空間需求需要全域土地綜合整治進(jìn)一步保障，通過整治形成生產(chǎn)空間高效、生活空間優(yōu)美、生態(tài)空間充足的全域空間相互協(xié)調(diào)、互為支撐的空間格局。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要全域土地綜合整治打破行政邊界的制約。全域土地綜合整治的重要?jiǎng)?chuàng)新是強(qiáng)調(diào)整治區(qū)域的全域性，但現(xiàn)在全域土地綜合整治一般以鎮(zhèn)（街道）、村或幾個(gè)村為基本單元，而一個(gè)具有良好功能的生態(tài)空間具有連續(xù)性，鎮(zhèn)（街道）等小尺度的行政邊界則機(jī)械地割裂了原本連片的各類生態(tài)系統(tǒng)和其他用地空間。同時(shí)，全域土地綜合整治改善的生態(tài)服務(wù)存在著正外部性，生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)可通過補(bǔ)償機(jī)制等將正外部性顯化，使全域土地綜合整治區(qū)內(nèi)的居民或項(xiàng)目實(shí)施者受益。然而，鄉(xiāng)鎮(zhèn)尺度的全域土地綜合整治缺乏區(qū)域?qū)用娴膮f(xié)調(diào)，現(xiàn)實(shí)中很難在具體全域土地綜合整治項(xiàng)目中去落實(shí)一個(gè)全流程的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界的生態(tài)價(jià)值補(bǔ)償。因此，當(dāng)前推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)時(shí)，將同一產(chǎn)區(qū)的生態(tài)產(chǎn)品統(tǒng)一于一個(gè)經(jīng)營或管理主體更有利于其經(jīng)營管理。此外，集中成片的生態(tài)空間和提供生態(tài)物質(zhì)產(chǎn)品的耕地與園地等生產(chǎn)空間，還可以更好地發(fā)揮生態(tài)產(chǎn)品提供與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等方面的功能。

生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要全域土地綜合整治推進(jìn)土地產(chǎn)權(quán)配置。當(dāng)前全域土地綜合整治仍缺乏土地產(chǎn)權(quán)再配置過程，難以滿足后續(xù)土地規(guī)?；皩I(yè)化經(jīng)營等生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)途徑對(duì)土地權(quán)屬調(diào)整的要求。這常涉及多類情況：因土地平整造成明顯地界消失而引起的土地所有權(quán)調(diào)整；宅基地退出引起的宅基地使用權(quán)調(diào)整；新增耕地引起的土地承包經(jīng)營權(quán)確權(quán)等。以農(nóng)用地整理為例，全域土地綜合整治中整治出來的耕地，以及規(guī)?；略龅母匾话銡w于村集體管理與使用，但從農(nóng)戶使用的坑塘水面、廢棄建設(shè)用地復(fù)墾出來的耕地則可以直接歸于原農(nóng)戶使用。因此，當(dāng)前生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)需要依托全域土地綜合整治開展較大片區(qū)內(nèi)的土地產(chǎn)權(quán)配置，從而有利于后續(xù)土地集中流轉(zhuǎn)和開展規(guī)?；?、專業(yè)化經(jīng)營，以提供更多更好的生態(tài)產(chǎn)品。

生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目需要與全域土地綜合整治一體化推進(jìn)。全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)均嵌套于農(nóng)村生產(chǎn)、生活和生態(tài)空間之內(nèi)，且 2019 年《自然資源部關(guān)于開展全域土地綜合整治試點(diǎn)工作的通知》將鄉(xiāng)村生態(tài)保護(hù)修復(fù)與農(nóng)用地整理、建設(shè)用地整理并列，作為全域土地綜合整治試點(diǎn)中最重要的工作之一。但是，生態(tài)修復(fù)的對(duì)象涉及山水林田湖草沙，牽涉自然資源、農(nóng)業(yè)、水利、生態(tài)環(huán)境、發(fā)展改革等部門，包含復(fù)雜的生物、環(huán)境、工程等技術(shù)內(nèi)容，很難在一個(gè)全域土地綜合整治實(shí)施方案中完成對(duì)生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的設(shè)計(jì)。因此，當(dāng)前推進(jìn)生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)時(shí)，需要在全域土地綜合整治中的源頭就通過生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目的實(shí)施，獲取可供于價(jià)值轉(zhuǎn)換的生態(tài)產(chǎn)品。 

全域土地綜合整治中生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)建議

實(shí)施多目標(biāo)全域土地綜合整治用地布局優(yōu)化。筆者認(rèn)為，多目標(biāo)全域土地綜合整治用地布局必須顯化生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的意圖，在全域土地綜合整治用地布局中，應(yīng)明確生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的存在。全域土地綜合整治項(xiàng)目應(yīng)包含經(jīng)濟(jì)效益目標(biāo)、社會(huì)效益目標(biāo)、生態(tài)效益目標(biāo)，以及生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)等諸多差異性的目標(biāo)。這些目標(biāo)的實(shí)現(xiàn)受限于全域土地綜合整治具體建設(shè)項(xiàng)目的安排以及整治區(qū)自然、社會(huì)、經(jīng)濟(jì)現(xiàn)狀。因此，全域土地綜合整治可根據(jù)需要，對(duì)經(jīng)濟(jì)效益、社會(huì)效益、生態(tài)效益、生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)等目標(biāo)實(shí)現(xiàn)的優(yōu)先序進(jìn)行安排，保證生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的存在。在明確生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)目標(biāo)的存在后，可借助數(shù)學(xué)工具，在耕地保護(hù)、規(guī)劃管控、總量限制等約束條件下，尋找到多目標(biāo)全域土地綜合整治用地布局優(yōu)化中的最優(yōu)解，使得多個(gè)目標(biāo)同時(shí)得到最好滿足。

探索跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治。縣域內(nèi)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治可實(shí)現(xiàn)跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)國土空間格局優(yōu)化，由此推動(dòng)全域山水林田湖草一體化系統(tǒng)整治。傳統(tǒng)鄉(xiāng)鎮(zhèn)內(nèi)全域土地綜合整治強(qiáng)調(diào)提升耕地整體質(zhì)量、解決耕地碎片化、整治空心村、修復(fù)污染和退化土地等。而跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治應(yīng)在此基礎(chǔ)上，創(chuàng)新城鄉(xiāng)建設(shè)用地增減掛鉤政策，更加突出推動(dòng)城鄉(xiāng)融合、“三生”融合、三產(chǎn)融合等跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)的整治任務(wù)，耦合鄉(xiāng)村與城鎮(zhèn)、生態(tài)空間與生產(chǎn)、生活空間、第一產(chǎn)業(yè)與第二、三產(chǎn)業(yè)，建立起從滿足生態(tài)產(chǎn)品供給到生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界空間?？玎l(xiāng)鎮(zhèn)全域土地綜合整治可結(jié)合生態(tài)旅游、康養(yǎng)產(chǎn)業(yè)、生態(tài)農(nóng)業(yè)等生態(tài)產(chǎn)業(yè)集聚區(qū)建設(shè)、小流域綜合治理工程等，開展跨鄉(xiāng)鎮(zhèn)邊界的連片生態(tài)空間開發(fā)利用，解決小面積、線狀生態(tài)資源開發(fā)利用積極性不高的問題。

完善基于生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)的土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整。一是明晰產(chǎn)權(quán)。明晰的產(chǎn)權(quán)可減少交易費(fèi)用，全域土地綜合整治中，要評(píng)估整治區(qū)土地產(chǎn)權(quán)的現(xiàn)狀與問題，對(duì)未完成農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新的，要利用第三次全國國土調(diào)查成果，按照權(quán)籍調(diào)查和集體土地所有權(quán)登記相關(guān)規(guī)定進(jìn)行整理核實(shí)、查缺補(bǔ)漏，開展農(nóng)村集體土地所有權(quán)確權(quán)登記成果更新。對(duì)宅基地使用權(quán)、耕地承包經(jīng)營權(quán)等與生態(tài)產(chǎn)品價(jià)值實(shí)現(xiàn)緊密相關(guān)的權(quán)屬，在確權(quán)登記的基礎(chǔ)上，解決存在的權(quán)利人不清、四至不準(zhǔn)、地塊不實(shí)等問題。二是耦合產(chǎn)業(yè)布局和引入。在土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整中耦合產(chǎn)業(yè)布局和引入，以減少土地整治后為了產(chǎn)業(yè)布局和引入需要再進(jìn)行土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整的次數(shù)，并降低土地產(chǎn)權(quán)調(diào)整的復(fù)雜性與難度。對(duì)于準(zhǔn)備通過土地流轉(zhuǎn)引入新型經(jīng)營主體實(shí)現(xiàn)規(guī)?；r(nóng)業(yè)經(jīng)營的，整治后集中成片耕地的經(jīng)營權(quán)可預(yù)先由村集體統(tǒng)一管理。對(duì)于準(zhǔn)備開展宅基地經(jīng)營權(quán)流轉(zhuǎn)并進(jìn)行民宿、餐飲等經(jīng)營性開發(fā)的，可按照“誰經(jīng)營，誰整治，誰受益”的方式給予全域土地綜合整治主體一定期限內(nèi)的宅基地發(fā)展權(quán)，將宅基地經(jīng)營權(quán)再配置與全域土地綜合整治貫穿起來。

融合全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目。筆者建議，一是在頂層制度設(shè)計(jì)中，將全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目統(tǒng)一于國土空間治理現(xiàn)代化體系下，通過實(shí)施生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目直接獲取全域土地綜合整治過程中可用于價(jià)值轉(zhuǎn)換的生態(tài)產(chǎn)品。二是探索全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)融合機(jī)制，按照生態(tài)修復(fù)工程實(shí)施涉及的生態(tài)系統(tǒng)調(diào)查評(píng)價(jià)、工程建設(shè)、化學(xué)生物處理方法、生態(tài)修復(fù)效果評(píng)價(jià)等技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)，建立全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目共性與通用技術(shù)標(biāo)準(zhǔn)庫，推廣項(xiàng)目實(shí)施過程中的標(biāo)準(zhǔn)化模塊施工，鼓勵(lì)全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)中基于功能推行施工模塊的相互替代，減少因施工時(shí)間的不一致而重 復(fù)進(jìn)行施工項(xiàng)目建設(shè)。三是探索全域土地綜合整治與生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目部門協(xié)作機(jī)制，促進(jìn)各部門之間協(xié)調(diào)聯(lián)動(dòng)、協(xié)同攻堅(jiān)。設(shè)置全域土地綜合整治項(xiàng)目時(shí)，將生態(tài)修復(fù)項(xiàng)目一并統(tǒng)籌謀劃，在進(jìn)行全域土地綜合整治和生態(tài)修復(fù)過程中建立目標(biāo)明確、權(quán)責(zé)清晰的橫向協(xié)同機(jī)制，以及層級(jí)清晰、 統(tǒng)籌協(xié)同的縱向管控體系。