自然資源資產(chǎn)有償使用制度，是生態(tài)文明建設(shè)制度體系的一項(xiàng)核心制度，也是自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的重要內(nèi)容之一。作價(jià)出資（入股）是全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用的重要方式之一，其在實(shí)踐中越來(lái)越受到關(guān)注，并產(chǎn)生了一批實(shí)踐案例。2019年印發(fā)的《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》明確，國(guó)務(wù)院授權(quán)國(guó)務(wù)院自然資源主管部門(mén)具體代表統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)。但因法律法規(guī)與改革目標(biāo)還不完全匹配，實(shí)踐中對(duì)作價(jià)出資（入股）的出資人職責(zé)履行主體產(chǎn)生了較大爭(zhēng)議，從而在一定程度阻礙了以作價(jià)出資（入股）方式配置自然資源資產(chǎn)的應(yīng)用。

自然資源資產(chǎn)作價(jià)出資（入股）現(xiàn)狀

我國(guó)的全民所有自然資源資產(chǎn)作價(jià)出資（入股）仍處于探索階段。有關(guān)土地資源的探索起步最早 ，已初步建立作價(jià)出資（入股）的路徑，即由?。ㄊ?、縣）人民政府自然資源主管部門(mén)會(huì)同城市建設(shè)、房產(chǎn)管理部門(mén)共同擬訂方案，報(bào)經(jīng)同級(jí)人民政府批準(zhǔn)后，由?。ㄊ小⒖h）人民政府自然資源主管部門(mén)實(shí)施《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》。森林資源僅在《森林法》中明確了可以作價(jià)出資（入股），但在實(shí)踐中仍缺乏相關(guān)制度文件予以明確。其他種類(lèi)的自然資源仍未形成有效路徑，實(shí)踐中鮮有案例。

改革開(kāi)放前，我國(guó)的全民所有土地資源使用主要以計(jì)劃分配和行政劃撥為主，以無(wú)償、無(wú)限期、無(wú)流動(dòng)形式為主要特點(diǎn)。隨著改革開(kāi)放不斷深入，計(jì)劃分配和行政劃撥的國(guó)有土地使用制度已無(wú)法適應(yīng)新時(shí)期的需要，于是國(guó)家開(kāi)始探索新的土地有償使用方式，作價(jià)出資（入股）即為其主要方式之一，其發(fā)展歷程大致可以分為以下三個(gè)階段。

一是萌芽階段（1992—1998年）。該階段以1992年首次提出國(guó)有土地作價(jià)出資（入股）政策為標(biāo)志，其目的是解決國(guó)有企業(yè)股份制改革過(guò)程中的全民所有土地資源處置問(wèn)題。但此時(shí)期的作價(jià)出資（入股）僅是特殊時(shí)期特殊問(wèn)題的特別處理方式，即僅適用于國(guó)企改革中的原存量劃撥土地的處置，與當(dāng)前將作價(jià)出資（入股）作為土地有償使用的一種形式有本質(zhì)的不同。

二是初步成形期（1999—2015年）。該階段以1999年《土地管理法實(shí)施條例》出臺(tái)為標(biāo)志，從法律上明確了全民所有土地使用權(quán)作價(jià)出資（入股）是土地有償使用的三種方式之一。但由于缺乏可行的具體操作細(xì)則配套，這一方式?jīng)]有得到推廣。除少數(shù)幾個(gè)城市在探索外，其應(yīng)用仍集中在國(guó)有企業(yè)改制中劃撥土地資產(chǎn)的處置上。

三是深化完善期（2016年以來(lái)）。該階段以2016年《關(guān)于擴(kuò)大國(guó)有土地有償使用范圍的意見(jiàn)》出臺(tái)為標(biāo)志，明確了作價(jià)出資（入股）與出讓土地的使用權(quán)同權(quán)同價(jià)制度，將作價(jià)出資（入股）制度建設(shè)推向了新的時(shí)期。同年，《關(guān)于全民所有自然資源資產(chǎn)有償使用制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》要求，將作價(jià)出資（入股）擴(kuò)展至國(guó)有農(nóng)用地和海域使用權(quán)的處置配置。2019年，《關(guān)于統(tǒng)籌推進(jìn)自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的指導(dǎo)意見(jiàn)》進(jìn)一步要求，加快完善海域使用權(quán)作價(jià)出資（入股）等權(quán)能。這一時(shí)期，旨在探索發(fā)揮市場(chǎng)的調(diào)節(jié)作用，以活化利用全民所有自然資源為目標(biāo)，對(duì)全民所有自然資源作價(jià)出資（入股）制度進(jìn)行完善。

隨著自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的不斷深入，統(tǒng)一履行全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)的部署進(jìn)一步落實(shí)，人們對(duì)所有者權(quán)益有了全新的認(rèn)識(shí)，作價(jià)出資（入股）的出資人職責(zé)履行主體問(wèn)題成了新時(shí)期爭(zhēng)議的關(guān)鍵問(wèn)題。

關(guān)于出資人職責(zé)履行主體的爭(zhēng)議

實(shí)踐中，針對(duì)出資人職責(zé)履行主體，主要有以下兩種觀點(diǎn)。

一種觀點(diǎn)認(rèn)為，自然資源部印發(fā)的《產(chǎn)業(yè)用地政策實(shí)施工作指引（2019年版）》明確，自然資源主管部門(mén)在辦理以作價(jià)出資（入股）方式供應(yīng)國(guó)有建設(shè)用地使用權(quán)時(shí)，應(yīng)當(dāng)依據(jù)《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》提請(qǐng)本級(jí)人民政府授權(quán)特定機(jī)構(gòu)履行出資人職責(zé)。而現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》第十一條規(guī)定，國(guó)務(wù)院國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)和地方人民政府按照國(guó)務(wù)院規(guī)定設(shè)立的國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)，根據(jù)本級(jí)人民政府的授權(quán)，代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。因此，出資人職責(zé)理應(yīng)由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)履行。

另一種觀點(diǎn)認(rèn)為，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》除了明確國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)可以履行出資人職責(zé)外，其第十一條還規(guī)定，國(guó)務(wù)院和地方人民政府根據(jù)需要，可以授權(quán)其他部門(mén)、機(jī)構(gòu)代表本級(jí)人民政府對(duì)國(guó)家出資企業(yè)履行出資人職責(zé)。因此，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)并非履行出資人職責(zé)的唯一法定機(jī)構(gòu)，只要獲得地方人民政府授權(quán)，則可由自然資源主管部門(mén)來(lái)履行出資人職責(zé)。

關(guān)于出資人職責(zé)履行主體的思考

出資人職責(zé)履行主體的確定，應(yīng)當(dāng)充分考慮自然資源資產(chǎn)本身的特性、與國(guó)家重大改革方向的一致性，以及監(jiān)管的便利性等因素后決定。筆者認(rèn)為，由自然資源主管部門(mén)履行出資人職責(zé)才能更好地保護(hù)和利用自然資源，發(fā)揮好自然資源作為社會(huì)經(jīng)濟(jì)發(fā)展中重要生產(chǎn)資料的作用，且更有利于保護(hù)所有者權(quán)利、落實(shí)所有者權(quán)益。筆者將從四個(gè)方面進(jìn)行探討。

法理支撐性。在現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法過(guò)程中，立法起草部門(mén)將國(guó)有資產(chǎn)劃分為經(jīng)營(yíng)性、行政事業(yè)性和資源性等三種類(lèi)型。但最終《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》的立法范圍僅針對(duì)經(jīng)營(yíng)性國(guó)有資產(chǎn)，并未包含非經(jīng)營(yíng)性和資源性國(guó)有資產(chǎn)，并非真正意義上完整的國(guó)有資產(chǎn)法。因此，直接引用現(xiàn)行《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》作為全民所有自然資源資產(chǎn)作價(jià)出資（入股）時(shí)履行出資人職責(zé)依據(jù)的法理基礎(chǔ)不充分。當(dāng)前對(duì)于自然資源資產(chǎn)的管理主要依據(jù)各類(lèi)自然資源單行法，但各類(lèi)單行法并未明確作價(jià)出資（入股）的出資人職責(zé)履行主體。因此，全民所有自然資源資產(chǎn)作價(jià)出資（入股）的出資人職責(zé)履職主體在法律法規(guī)層面沒(méi)有明確的規(guī)定。

屬性特征差異性。2020年印發(fā)的《全國(guó)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)關(guān)于加強(qiáng)國(guó)有資產(chǎn)管理情況監(jiān)督的決定》，進(jìn)一步明確將國(guó)有資產(chǎn)分為企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、金融企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)、行政事業(yè)性國(guó)有資產(chǎn)和國(guó)有自然資源資產(chǎn)等。可見(jiàn)，國(guó)有自然資源資產(chǎn)與企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)有著本質(zhì)的區(qū)別。自然資源具有整體性、系統(tǒng)性并有其固有的內(nèi)在運(yùn)行規(guī)律。

在市場(chǎng)經(jīng)濟(jì)中，對(duì)自然資源資產(chǎn)的管理與傳統(tǒng)的資本管理有著顯著差異。自然資源資產(chǎn)除了具有經(jīng)濟(jì)價(jià)值之外，還具有重要的生態(tài)價(jià)值，具有維持區(qū)域生態(tài)平衡、保護(hù)生態(tài)安全的價(jià)值，其開(kāi)發(fā)利用過(guò)程需要有科學(xué)的規(guī)劃作為引領(lǐng)，同時(shí)還需要自然資源主管部門(mén)嚴(yán)格地監(jiān)管和保護(hù)。

此外，《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》對(duì)出資人職責(zé)履行主體有保值增值的考核要求，但當(dāng)前企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)的統(tǒng)計(jì)主要是從價(jià)值量的角度來(lái)衡量，缺乏對(duì)自然資源資產(chǎn)生態(tài)價(jià)值的統(tǒng)計(jì)，無(wú)法真實(shí)體現(xiàn)其經(jīng)營(yíng)管理水平，從而導(dǎo)致經(jīng)營(yíng)管理策略與自然資源整體的保護(hù)優(yōu)先、合理利用的目標(biāo)相沖突。

與改革一致性。現(xiàn)行國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)的設(shè)立是為了從政府機(jī)構(gòu)設(shè)置上實(shí)現(xiàn)“政企分開(kāi)”“政資分開(kāi)”，其本質(zhì)是要區(qū)分所有權(quán)和監(jiān)管權(quán)，更好地履行所有者職責(zé)，維護(hù)國(guó)家所有者的權(quán)益。政府履行的是監(jiān)管權(quán)，是管理者意義上的權(quán)力；而國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理機(jī)構(gòu)履行的所有權(quán)，是所有權(quán)人意義上的權(quán)利。這與當(dāng)前開(kāi)展自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的總體要求相一致。綜上，筆者認(rèn)為，在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中可以解決的問(wèn)題，就無(wú)須再納入現(xiàn)行企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理體系解決，這能有效避免將問(wèn)題復(fù)雜化。

此外，自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中，明確自然資源主管部門(mén)統(tǒng)一行使全民所有自然資源資產(chǎn)所有者職責(zé)，其目的就是要解決當(dāng)前全民所有自然資源資產(chǎn)所有權(quán)履職主體碎片化導(dǎo)致的協(xié)調(diào)難、成本高等問(wèn)題。而由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)來(lái)履行出資人職責(zé)，將進(jìn)一步增加部門(mén)間的溝通協(xié)調(diào)成本，與當(dāng)前自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革的目標(biāo)不一致。

監(jiān)督管理便利性。《企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)法》所建立的監(jiān)督體系在實(shí)踐中存在諸多困難，導(dǎo)致效果不理想。一是國(guó)有企業(yè)的數(shù)量龐大，且權(quán)屬?gòu)?fù)雜，僅靠各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)、政府和審計(jì)機(jī)關(guān)難以實(shí)現(xiàn)有效監(jiān)管。二是企業(yè)披露的信息質(zhì)量參差不齊，社會(huì)公眾監(jiān)督也無(wú)從下手。三是部分手段并非強(qiáng)制性，如聘請(qǐng)會(huì)計(jì)師事務(wù)所進(jìn)行審計(jì)等。此外，國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)側(cè)重于對(duì)資本的監(jiān)管，缺乏對(duì)自然資源資產(chǎn)數(shù)量、質(zhì)量等監(jiān)管所必需的數(shù)據(jù)、人力、技術(shù)和裝備等基礎(chǔ)，進(jìn)一步減弱了對(duì)自然資源資產(chǎn)的監(jiān)督管理效果。

而在自然資源資產(chǎn)產(chǎn)權(quán)制度改革中，重新設(shè)計(jì)并構(gòu)建了履行所有者職責(zé)的監(jiān)督管理制度，包括地方人民政府向本級(jí)人大常委會(huì)報(bào)告、對(duì)履行所有者職責(zé)情況考核評(píng)價(jià)、代理人向委托人報(bào)告以及充分發(fā)揮各自然資源督察機(jī)構(gòu)作用等機(jī)制，更能夠適應(yīng)自然資源的屬性特征，發(fā)揮各級(jí)自然資源主管部門(mén)在數(shù)據(jù)、人力和技術(shù)等方面的優(yōu)勢(shì)，更有利于維護(hù)所有者權(quán)益。

此外，企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)需分別編制專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告，接受各級(jí)人民代表大會(huì)常務(wù)委員會(huì)的審議。若由國(guó)有資產(chǎn)監(jiān)督管理部門(mén)履行出資人職責(zé)，在企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)管理情況專(zhuān)項(xiàng)報(bào)告中必定會(huì)納入作價(jià)出資（入股）部分的全民所有自然資源資產(chǎn)，這將會(huì)導(dǎo)致企業(yè)國(guó)有資產(chǎn)和自然資源資產(chǎn)兩本賬的交叉、國(guó)有資產(chǎn)賬本混亂，不利于監(jiān)督管理。

綜上，由自然資源主管部門(mén)履行出資人職責(zé)應(yīng)為上策之選。