耕地保護是糧食安全保障的基礎性工作，落實耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，旨在“藏糧于地”。本文從?？臻g、提產能、可持續(xù)三方面提出了實施“藏糧于地”的策略，探討了如何更好地落實耕地保護，助推《糧食安全保障法》的有效實施。 

2000年，聯(lián)合國提出了千年發(fā)展目標，其中把消滅極端貧窮和饑餓作為全球的共同目標，2015年更將其升級為17個可持續(xù)發(fā)展目標。實現(xiàn)“零貧困”與“零饑餓”仍是全球面臨的挑戰(zhàn)。我國通過精準扶貧，已在2020年完成脫貧攻堅目標。但面臨逆全球化、全球氣候變化、國際形勢復雜多變等諸多不確定因素，如果我國過于依賴國際市場進口糧食，未來國家糧食安全將存在不確定性。因此，我們必須踐行好“大農業(yè)觀”“大食物觀”，確保中國人的飯碗牢牢端在自己手中。

2023年12月，十四屆全國人大常委會第七次會議表決通過了《糧食安全保障法》。該法旨在深入實施國家糧食安全戰(zhàn)略，嚴格筑牢糧食安全的防線，為我國保障糧食安全提供有力的法治屏障。2024年《中共中央 國務院關于學習運用“千村示范、萬村整治”工程經驗有力有效推進鄉(xiāng)村全面振興的意見》（以下簡稱“2024年中央一號文件”）提出，要把推進鄉(xiāng)村全面振興作為新時代新征程“三農”工作的總抓手，以確保國家糧食安全、確保不發(fā)生規(guī)模性返貧為底線，加快推進中國式現(xiàn)代化建設。

本文就新時代背景下如何深入實施“藏糧于地”的問題進行如下探討，對應耕地的數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，從?？臻g、提產能、可持續(xù)三方面提出具體實施策略，以促進我國糧食安全、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明相統(tǒng)一。

我國人多地少，若要在減少對國際糧食市場進口依賴的同時，滿足國內的糧食需求，根本途徑主要為擴大糧食種植面積和提高耕地單產能力。從本質上講，有關耕地有效保護與合理利用，也是《糧食安全保障法》圍繞耕地保護設立單獨章節(jié)的國情要求。實現(xiàn)耕地數(shù)量、質量、生態(tài)“三位一體”保護，其關鍵在于“藏糧于地”?！安丶Z于地”是一個系統(tǒng)工程，需要將“?？臻g、提產能、可持續(xù)”協(xié)同起來，以“藏糧于地”為抓手構建糧食安全引領下的耕地保護體系。

耕地保護的關鍵在于深入實施“藏糧于地”。“藏糧于地”旨在將農田視為糧食生產的基礎，通過科學合理的農業(yè)管理和土地利用，充分發(fā)揮土地的潛力，提高糧食產量和質量。耕地資源保護、利用與整治的關鍵在于實現(xiàn)“藏糧于地”。長期以來，我國耕地存在人均耕地少、高質量耕地少、耕地后備資源少等問題。耕地保護政策經歷了從“數(shù)量平衡”到“數(shù)量—質量平衡”再到“數(shù)量—質量—生態(tài)平衡”這一過程。當前，數(shù)量、質量和生態(tài)“三位一體”的耕地保護制度已成為共識。但從治理的視角，僅僅依靠占補平衡的供給治理是不夠的，必須加強空間管制治理和生態(tài)賦能治理。而“藏糧于地”則突出了土地的生產潛力，減少耕地資源的浪費和過度開發(fā)，注重耕地的合理管理和可持續(xù)利用，這都有助于保障農業(yè)的生產空間、提高農田的生產能力、促進農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展。

以“藏糧于地”為抓手，構建糧食安全引領下的耕地保護體系。保障糧食安全，涉及經濟、社會、政治和國際等多個方面，對于我國實現(xiàn)鄉(xiāng)村全面振興、加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，進而推進中國式現(xiàn)代化的發(fā)展具有重要意義。以“藏糧于地”為抓手，構建糧食安全引領下的耕地保護體系，促進糧食安全、鄉(xiāng)村振興和生態(tài)文明相統(tǒng)一，包括以下三個方面。

一是要?？臻g，即不僅要保持18.65億畝賬面數(shù)字的平衡，更要落實15.46億畝永久基本農田的空間管制，確?！傲继锛Z用”，實現(xiàn)對耕地數(shù)量的保護。

二是要提產能，即在保護中建設，逐步把永久基本農田全部建成高標準農田，大力發(fā)展現(xiàn)代設施高效農業(yè)，提升糧食綜合生產能力，實現(xiàn)對耕地的質量保護。

三是要可持續(xù)，即從“大食物觀”和“大農業(yè)觀”視角出發(fā)，因地制宜發(fā)展循環(huán)綠色農業(yè)，以生態(tài)文明為導向推行休養(yǎng)生息制度，通過“用養(yǎng)結合”促進耕地資源永續(xù)利用，實現(xiàn)對耕地的生態(tài)保護。

總的來說，“?？臻g、提產能、可持續(xù)”是統(tǒng)籌安全與發(fā)展的要求，是權衡局部和整體的要求，也是協(xié)同近期與遠期的要求?！安丶Z于地”戰(zhàn)略是在深刻洞察我國糧食安全目前面臨的嚴峻問題、客觀分析糧食安全的內在規(guī)律后制定的適應國情的戰(zhàn)略。因此，要堅持深入實施“藏糧于地”，實現(xiàn)農業(yè)農村現(xiàn)代化，在中國式現(xiàn)代化進程中加快推進農業(yè)強國建設。

在耕地數(shù)量方面，18億畝耕地紅線目標的確定和“耕地總量動態(tài)平衡”的有效實施，為我國糧食安全保障起到了基礎性作用。與此同時，新時代的耕地保護還應注重耕地的空間保護，確保耕地保護紅線在空間上的落實。

堅持保護耕地紅線，并與維護農民利益協(xié)同。筆者認為，在嚴守耕地保護紅線的同時，要注重發(fā)揮農民的主觀能動性，將保護耕地和農民利益相結合，確保18.65億畝的耕地紅線真實可靠，嚴守耕地紅線不被突破。

一方面，要堅持18億畝耕地紅線作為各地開發(fā)建設中不可逾越的剛性約束條件。在具體實施過程中，一要嚴格用地審批，確保所有新用地項目都經過充分的論證和評估，符合國土空間規(guī)劃和18億畝耕地紅線的要求；二要加大執(zhí)法力度，建立健全違法用地舉報和處理機制，強化執(zhí)法的震懾效應，通過18億畝耕地保護紅線制度，實現(xiàn)耕地數(shù)量的剛性保護，確保農業(yè)生產的持續(xù)穩(wěn)定。

另一方面，要同時注重維護農民的利益，調動農民種糧積極性。農民始終是耕地保護的關鍵主體，解決過去耕地保護紅線制度實施過程中出現(xiàn)的諸多問題，還是要依靠農民。這些問題從根本上講，還是因為農民無法從種糧中獲得較好的經濟效益，從而導致其種糧積極性普遍不高。因此，要積極落實《糧食安全保障法》中提到的“建立耕地保護補償制度，調動耕地保護責任主體保護耕地的積極性”。其一，應針對農民利益的維護問題，出臺相關優(yōu)惠政策，對種糧者進行補貼，穩(wěn)定農民收入預期。其二，下級政府要落實農民種糧補貼政策，在充分尊重農民意愿的前提下，實施多項舉措，以維護農民的實際權益。

注重永久基本農田的空間管制。筆者認為，嚴守18億畝耕地紅線的同時，要注重15.46億畝永久基本農田的空間管制，要將耕地保護的重心轉移到永久基本農田上來。

首先，要嚴格落實15.46億畝永久基本農田保護任務?！都Z食安全保障法》中提到，“國務院確定省、自治區(qū)、直轄市人民政府耕地和永久基本農田保護任務”；2024年中央一號文件指出，“落實新一輪國土空間規(guī)劃明確的耕地和永久基本農田保護任務”。永久基本農田是耕地保護政策中的重要內容。在具體實施過程中，一要分級落實永久基本農田保護任務，建立耕地保護責任目標考核獎懲機制，設定明確合理的耕地保護考核目標，推動地方政府及相關部門切實履行保護任務；二要明確永久基本農田的概念、劃定標準、管理制度以及違法行為的處罰等內容，對于可能影響永久基本農田的用地項目要進行更為嚴格的審核和審批，并建立監(jiān)管體系，實時監(jiān)測永久基本農田的變化。

其次，要結合國土空間規(guī)劃，進一步落實永久基本農田的空間管制?！都Z食安全保障法》明確：“實施國土空間規(guī)劃下的國土空間用途管制，統(tǒng)籌布局農業(yè)、生態(tài)、城鎮(zhèn)等功能空間，劃定落實耕地和永久基本農田保護紅線、生態(tài)保護紅線和城鎮(zhèn)開發(fā)邊界?！痹诰唧w實施過程中，一要以國土空間規(guī)劃為依據(jù)，嚴格國土空間用途管控，避免耕地在空間和利用上的頻繁變動，確保永久基本農田主要用于糧食、棉、油、糖、蔬菜等農產品及飼草飼料生產，有效解決耕地“非農化”“非糧化”問題；二要注重永久基本農田的空間布局優(yōu)化，充分考慮當?shù)刈匀坏乩?、農業(yè)生產等本底條件，科學劃定永久基本農田范圍。

我國現(xiàn)有耕地質量總體不高，還存在斑塊細碎化、分布零散等問題。同時，農業(yè)基礎設施建設還相對滯后，這導致難以全面實現(xiàn)農地規(guī)模化。然而，隨著工業(yè)化和城市化進程的不斷加速，人民的糧食消費需求持續(xù)上升，偏緊的糧食供求關系對保障糧食安全提出了新的要求。筆者認為，耕地質量是提高耕地產能的關鍵，要在保證耕地數(shù)量的同時，提升耕地質量。

加強高標準農田建設。一要明確高標準農田的建設標準，確保改良后的耕地可以滿足現(xiàn)代化農業(yè)的需要。高標準農田的建設標準是確保農田質量和農業(yè)可持續(xù)發(fā)展的關鍵，需要綜合土壤質量、水資源管理、農業(yè)生產技術等多方面的因素，來制定綜合性標準體系，推動農業(yè)向著生態(tài)友好、高效可持續(xù)的方向發(fā)展。

二要提升永久基本農田的質量，把永久基本農田全部建成高標準農田。其一是通過完善排灌設施、土壤改良、培肥地力等措施，提高永久基本農田質量，滿足作物高產穩(wěn)產的生產需求。其二是對現(xiàn)狀永久基本農田的質量展開評估，建立耕地質量和種植用途監(jiān)測網絡，定期開展耕地質量調查和監(jiān)測評價，避免重復建設和過程性資金浪費。

進一步發(fā)展現(xiàn)代設施高效農業(yè)。現(xiàn)代設施高效農業(yè)的發(fā)展可以帶動農村經濟的多元化和現(xiàn)代化，改善農村居民的生活水平，實現(xiàn)耕地保護、生態(tài)文明建設和鄉(xiāng)村振興的統(tǒng)一。2021年，《中共中央  國務院關于全面推進鄉(xiāng)村振興加快農業(yè)農村現(xiàn)代化的意見》指出，要舉全黨全社會之力，加快農業(yè)農村現(xiàn)代化，讓廣大農民過上更加美好的生活。當前，農業(yè)農村現(xiàn)代化已經成為中國式現(xiàn)代化的重要內容，是我國從農業(yè)大國向農業(yè)強國邁進的根基所在。因此，筆者認為，應努力發(fā)展現(xiàn)代設施高效農業(yè)，大力推進農業(yè)現(xiàn)代化，增強糧食和重要農產品調控能力以平衡供求關系，從而穩(wěn)定糧食價格，維護糧食安全。

一是要推進農業(yè)規(guī)?；蜋C械化進程，促進傳統(tǒng)農業(yè)向現(xiàn)代化農業(yè)轉型，通過高產高效的生產方式，保證充足的糧食供應，滿足市場需求，穩(wěn)定糧食價格。同時，借助科技進步推動耕地產量提升，提供高附加值生態(tài)農產品，形成一個高產低耗同時又可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)生產體系，保障糧食的長期供應。

二是要發(fā)展農業(yè)社會化服務，提升農業(yè)從業(yè)者的科技水平，健全農業(yè)專業(yè)化、社會化服務體系，發(fā)展多種形式適度規(guī)模經營，實現(xiàn)小農戶和現(xiàn)代農業(yè)的有機銜接。同時，通過引入農業(yè)科技企業(yè)等社會力量，為農民提供技術培訓、科技咨詢、設備租賃等服務。

在耕地生態(tài)保護方面，我國早期曾出現(xiàn)占用生態(tài)用地建設耕地的現(xiàn)象。面對資源約束趨緊、環(huán)境污染嚴重、生態(tài)系統(tǒng)退化的嚴峻形勢，黨的十八大做出了“大力推進生態(tài)文明建設”的戰(zhàn)略決策，旨在實現(xiàn)經濟社會發(fā)展與生態(tài)環(huán)境保護的良性互動。同時，隨著人民消費水平的提升，大家對食物結構的認識和態(tài)度也發(fā)生了轉變，糧食的含義不再是傳統(tǒng)的水稻和小麥，其內涵得到了進一步豐富。為此，“大食物觀”和“大農業(yè)觀”理念應運而生，其更著重強調食物來源的多樣性和可持續(xù)發(fā)展，并對保護環(huán)境和保障糧食安全方面也提出了新的要求。

因地制宜發(fā)展循環(huán)綠色農業(yè)。循環(huán)、綠色、休閑農業(yè)是可持續(xù)發(fā)展的農業(yè)模式，旨在實現(xiàn)生態(tài)保護、資源循環(huán)利用和農業(yè)可持續(xù)性，同時具有較好的社會、經濟和生態(tài)效益。筆者認為，應大力提倡循環(huán)綠色農業(yè)，充分發(fā)揮耕地的多功能價值，形成與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和空間布局，提升生態(tài)系統(tǒng)的穩(wěn)定性，從而實現(xiàn)人與自然的和諧共生。

首先，既要結合各地實際情況，形成與資源稟賦相匹配的現(xiàn)代農業(yè)生產結構和空間布局；也要充分考慮不同地理、氣候和生態(tài)條件，采取適應性措施，實現(xiàn)農業(yè)生產過程中資源的最佳循環(huán)利用；還要針對不同地區(qū)，進行農業(yè)資源的評估和規(guī)劃，明確當?shù)氐膬?yōu)勢和劣勢，結合當?shù)氐纳鷳B(tài)環(huán)境和農業(yè)產業(yè)結構，確定適合循環(huán)農業(yè)的發(fā)展方向。

其次，要聯(lián)動政府、社會和農民，綜合推動循環(huán)綠色農業(yè)，實現(xiàn)農業(yè)的可持續(xù)發(fā)展，促進農村經濟的繁榮。其一，充分利用現(xiàn)代科技，引入先進的農業(yè)技術手段，監(jiān)測農田的土壤質量、作物健康狀況及水資源利用情況，精準管理農業(yè)生產，減少化肥、農藥的使用，實現(xiàn)綠色生態(tài)農業(yè)。其二，強調資源的有效和循環(huán)利用，通過農業(yè)生產副產品再利用、建設農田水利設施、生態(tài)養(yǎng)殖和農田固碳等方式，推動農業(yè)生產和自然生態(tài)系統(tǒng)的良性循環(huán)。其三，通過政策宣傳，鼓勵農民投身綠色、休閑、循環(huán)農業(yè)，提高農民對生態(tài)文明的認識。

以生態(tài)文明為導向，科學推行耕地休養(yǎng)生息制度。筆者認為，應結合“大食物觀”理念，適時推行休養(yǎng)生息的耕地保護制度，推動生態(tài)文明建設，實現(xiàn)耕地的生態(tài)保護。同時，提高糧食供給的多樣性，構建多元化食物供給體系，從而滿足新時代人民對美好生活的需要。

一是要因地制宜推行休養(yǎng)生息的耕地保護制度。黨的十九大報告要求，加大生態(tài)系統(tǒng)保護力度，建立市場化、多元化生態(tài)補償機制。我國推行休養(yǎng)生息制度的意義重大，是耕地保護制度以生態(tài)文明為導向的重要體現(xiàn)。其一，通過輪作休耕，改善土壤結構，提高土壤保水能力和抗旱能力，減緩土壤侵蝕并提高土地的生態(tài)穩(wěn)定性，保護土壤生態(tài)系統(tǒng)的健康。其二，通過秸稈還田等措施，減少化肥農藥的使用，提高農田的生態(tài)環(huán)境和農產品的質量，促進耕地的永續(xù)利用。

二是要通過構建多元化食物供給體系來滿足人們對食物的需求?！按笫澄镉^”“大農業(yè)觀”對糧食安全提出的新要求就是構建多元化食物供給體系，強調了食品安全的重要性。具體來說，首先要通過引入不同的農作物，提高農田的生態(tài)多樣性，減輕對某一類農作物的過度依賴，形成良性的生態(tài)平衡，提供多元的食物選擇；其次鼓勵農民從事多元化農業(yè)生產，支持農產品的加工和儲存業(yè)發(fā)展，建立更為多元化、健康和可持續(xù)的食物供給體系，滿足“大食物觀”下人民的食物需求，以推動食品安全、提高營養(yǎng)水平，以及增強農業(yè)的可持續(xù)性。