2020年以來(lái)，陜西省耕地持續(xù)凈增，在數(shù)量和質(zhì)量上均有不同程度提升。作為主要復(fù)耕來(lái)源的園地和林地，其雖然數(shù)量充足，但呈現(xiàn)明顯的地域特點(diǎn)。

耕地?cái)?shù)量和質(zhì)量均有提升。陜西省2020—2022年間耕地呈凈增趨勢(shì)。2022年可作為保護(hù)目標(biāo)的耕地與“三區(qū)三線”確定的耕地保護(hù)目標(biāo)相比，增加93.04萬(wàn)畝。兩年間，全省25度以上耕地凈減少6.62萬(wàn)畝；15度以下耕地占耕地總量的比例提升0.90%，長(zhǎng)期穩(wěn)定耕地占耕地總量的比例提升0.43%；水澆地凈增加51.51萬(wàn)畝，水田和水澆地占耕地總量的比例增加了0.43%。陜西省復(fù)耕工作取得一定成效。

復(fù)耕潛力地域特點(diǎn)明顯。陜西省流入耕地主要來(lái)源于園地和無(wú)恢復(fù)屬性的林地。結(jié)合地類、坡度、恢復(fù)屬性分析，全省復(fù)耕潛力資源數(shù)量較為充足，并呈現(xiàn)明顯的地域特點(diǎn)：關(guān)中地區(qū)復(fù)耕資源多、質(zhì)量好，尤其是渭南市和咸陽(yáng)市，坡度低，復(fù)耕施工難度也相對(duì)較低；陜南地區(qū)的復(fù)耕潛力資源少、坡度大、分布零散；陜北地區(qū)復(fù)耕資源以林地為主，降水少，有土壤沙化隱患和生態(tài)脆弱等問(wèn)題，復(fù)耕后種植條件差。

陜西省積極響應(yīng)國(guó)家耕地保護(hù)要求，嚴(yán)格落實(shí)國(guó)家提出的耕地恢復(fù)治理任務(wù)，層層分解任務(wù)，積極籌措基金，耕地恢復(fù)治理取得了一定成效。但在實(shí)際中，其復(fù)耕潛力資源與復(fù)耕需求在時(shí)空上的錯(cuò)位和土地利用的不穩(wěn)定性給復(fù)耕工作帶來(lái)較多問(wèn)題。

復(fù)耕潛力與復(fù)耕意愿錯(cuò)配。經(jīng)分析，陜西省適于復(fù)耕的潛力資源數(shù)量有2222.39萬(wàn)畝，理論上完全能涵蓋1086.20萬(wàn)畝的責(zé)任缺口。但其中，近千萬(wàn)畝是沒(méi)有恢復(fù)屬性的林地、草地。結(jié)合林業(yè)“一張圖”分析，有76%位于林地管理范圍，實(shí)施復(fù)耕不僅協(xié)調(diào)難度大，而且“宜耕性”較差；其余不在林地管理范圍的林地，近一半是“工程恢復(fù)”林地，坡度較大，這些林地大多遠(yuǎn)離居民點(diǎn)，雖不受農(nóng)民意愿影響，但復(fù)耕施工難度大，復(fù)耕后撂荒概率大；剩余1100萬(wàn)畝種植的園地、草地，坡度較低，復(fù)耕施工難度相對(duì)較低，但調(diào)研結(jié)果顯示，這部分潛力資源恰好是復(fù)耕意愿最低的一類。綜上，優(yōu)質(zhì)復(fù)耕潛力與復(fù)耕意愿錯(cuò)配的問(wèn)題直接影響復(fù)耕工作開(kāi)展。

復(fù)耕耕地穩(wěn)定性不夠。從數(shù)據(jù)分析看，2021年，凈增耕地最多的是榆林市，流出耕地最多的是咸陽(yáng)市、安康市和渭南市；2022年，凈增耕地1萬(wàn)畝以上的14縣區(qū)中，陜北占三分之一，且就流入流出耕地的地理位置和自然條件相比，流入耕地產(chǎn)能低于流出耕地。從實(shí)地調(diào)研結(jié)果看，2021年耕地凈增最多的榆林市，新增耕地主要來(lái)源于草地和灌木林地，私營(yíng)企業(yè)出資自主開(kāi)發(fā)，規(guī)?；N植土豆，灌溉主要抽取地下水，這在水資源相對(duì)匱乏的陜北地區(qū)易引發(fā)生態(tài)問(wèn)題，且種植行為與土豆市場(chǎng)價(jià)格波動(dòng)相關(guān)，也難以保證能持續(xù)穩(wěn)定種植。2022年，耕地凈增最多的咸陽(yáng)市地處關(guān)中平原，灌溉設(shè)施良好，交通便利，適宜耕種糧食，也同樣適宜種植果木，復(fù)耕后的耕地是否能持續(xù)種糧，取決于農(nóng)戶意愿，隨意性較大。

復(fù)耕難點(diǎn)地域差別大。從調(diào)研結(jié)果看，陜南的復(fù)耕潛力數(shù)量低、質(zhì)量差，近年來(lái)勞動(dòng)力逐年向外轉(zhuǎn)移，加劇了山區(qū)耕地撂荒，灌木林地和其他林地成為耕地持續(xù)流出的主要方向，這些流出耕地是主要復(fù)耕潛力，雖無(wú)農(nóng)民意愿阻礙，但如何解決復(fù)耕后的持續(xù)耕種問(wèn)題成為關(guān)鍵；關(guān)中地區(qū)復(fù)耕潛力“宜耕性”好、施工難度小，關(guān)鍵卻在于如何解決農(nóng)民種糧意愿問(wèn)題；陜北地區(qū)復(fù)耕數(shù)量大，農(nóng)民糧食種植的意愿較高，但關(guān)鍵在于如何解決生態(tài)保護(hù)沖突和耕地糧食產(chǎn)能問(wèn)題。綜上，該省各區(qū)域耕地現(xiàn)狀和復(fù)耕潛力資源各具特點(diǎn)，面臨的復(fù)耕工作難點(diǎn)也各不相同。

復(fù)耕耕地管護(hù)不力。恢復(fù)耕地一部分來(lái)源于“占補(bǔ)平衡”的補(bǔ)充，但從數(shù)據(jù)分析看，2020年和2021年已驗(yàn)收備案的補(bǔ)充耕地，在2022年有2.46萬(wàn)畝流出為非耕地；2020年和2021年兩年間的新增耕地，有4.37萬(wàn)畝在2022年更新調(diào)查時(shí)，種植屬性被標(biāo)注為“未耕種”，結(jié)合影像和照片分析，呈現(xiàn)撂荒特征。補(bǔ)充耕地和恢復(fù)耕地是落實(shí)國(guó)家耕地用途管制的重要抓手，恢復(fù)補(bǔ)充的耕地再次流出，這說(shuō)明對(duì)補(bǔ)充和恢復(fù)耕地的管護(hù)還存在監(jiān)管不力的問(wèn)題。

從調(diào)研情況看，陜西省復(fù)耕工作存在問(wèn)題的原因是多方面的，既有思想認(rèn)識(shí)不到位、農(nóng)民意愿不高等主觀因素，也有機(jī)制不完善、工作不深入、管理不嚴(yán)格等客觀因素。

政策理解不深入。一些基層從事耕地保護(hù)工作的同志認(rèn)為，只要年度變更調(diào)查統(tǒng)計(jì)耕地?cái)?shù)量不減少，就算完成工作目標(biāo)；一些政府管理部門對(duì)耕地復(fù)耕政策的認(rèn)識(shí)大多還停留在確保耕地的“數(shù)量+質(zhì)量”，未提升到“數(shù)量+質(zhì)量+生態(tài)”“三位一體”的均衡管理，從而忽視復(fù)耕耕地質(zhì)量和區(qū)位管理的現(xiàn)象較為普遍；大部分農(nóng)戶難以理解復(fù)耕的意義，“什么能賣上價(jià)就種什么”“我的地，種什么我說(shuō)了算”等認(rèn)知十分普遍。復(fù)耕主體對(duì)復(fù)耕政策的片面理解，導(dǎo)致復(fù)耕工作“重?cái)?shù)量、輕區(qū)位”。

復(fù)耕意愿不高。陜西省耕地主要集中在關(guān)中地區(qū)，在過(guò)去的幾十年，農(nóng)業(yè)種植結(jié)構(gòu)調(diào)整和農(nóng)業(yè)轉(zhuǎn)型升級(jí)使較多耕地轉(zhuǎn)變?yōu)閳@地。數(shù)據(jù)分析也顯示，陜西省復(fù)耕潛力資源以園地為主，但關(guān)中地區(qū)恰好是全省果品種植最為集中的地區(qū)，調(diào)研結(jié)果顯示，93%的園地農(nóng)戶都不同意將在種園地復(fù)耕。其主要原因?yàn)椋阂皇欠N糧收益低；二是當(dāng)前復(fù)耕補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)過(guò)低；三是農(nóng)戶意愿無(wú)法強(qiáng)行干涉。

“進(jìn)出平衡”方案不成熟。調(diào)研發(fā)現(xiàn)，雖然全省86%的縣區(qū)編制了“進(jìn)出平衡”方案，但方案編制質(zhì)量不高，主要問(wèn)題有四方面：一是對(duì)擬轉(zhuǎn)入耕地的農(nóng)用地“宜耕性”評(píng)價(jià)分析不足，沒(méi)有對(duì)復(fù)耕實(shí)施的難易程度、農(nóng)戶復(fù)耕意愿這兩個(gè)重要可行性因素進(jìn)行調(diào)查評(píng)估，更沒(méi)有對(duì)可轉(zhuǎn)入農(nóng)用地從“能否長(zhǎng)期穩(wěn)定種植”層面進(jìn)行論證分析；二是對(duì)擬轉(zhuǎn)出耕地的摸底不夠，只限于少量能明確實(shí)施主體的設(shè)施農(nóng)用地、水庫(kù)淹沒(méi)區(qū)，這與目前耕地以園木、苗木種植為主要轉(zhuǎn)出情形、以農(nóng)民為主要轉(zhuǎn)出主體的實(shí)際不符；三是復(fù)耕預(yù)算費(fèi)用測(cè)算不合理，農(nóng)用地的復(fù)耕難點(diǎn)在于農(nóng)戶意愿，而不是整治工程，但目前大多數(shù)方案對(duì)復(fù)耕費(fèi)用的測(cè)算以土地開(kāi)發(fā)復(fù)墾項(xiàng)目取費(fèi)標(biāo)準(zhǔn)為依據(jù)進(jìn)行估算，未考慮農(nóng)戶經(jīng)濟(jì)利益補(bǔ)償和園木種植特點(diǎn)等影響因素；四是復(fù)耕經(jīng)費(fèi)來(lái)源不清，“誰(shuí)出錢”的問(wèn)題沒(méi)有明確。綜上，“進(jìn)出平衡”方案的不成熟，導(dǎo)致復(fù)耕工作實(shí)施無(wú)計(jì)劃、無(wú)保障，復(fù)耕結(jié)果自然難以控制。

復(fù)耕工作機(jī)制不完善。復(fù)耕工作要?dú)v經(jīng)摸底調(diào)查、方案編制、方案審批、方案?jìng)浒?、?jīng)費(fèi)申請(qǐng)、工程實(shí)施、更新調(diào)查、成效評(píng)估等多個(gè)環(huán)節(jié)，涉及自然資源、農(nóng)業(yè)、林業(yè)、財(cái)政等多個(gè)部門，參與主體上至政府、下至村組農(nóng)民，是一項(xiàng)系統(tǒng)性的復(fù)雜工作。但目前復(fù)耕工作尚未形成專業(yè)的技術(shù)性標(biāo)準(zhǔn)和程序，也沒(méi)有成熟的工作機(jī)制來(lái)保障實(shí)施。如：以政府為主體的復(fù)耕工作，責(zé)任劃分不清，政府統(tǒng)籌不夠，成為自然資源主管部門的“獨(dú)角戲”；具體實(shí)施中，復(fù)耕摸底圖斑來(lái)源大多以鄉(xiāng)鎮(zhèn)為主體上報(bào)，缺少專業(yè)的“宜耕性”論證，導(dǎo)致復(fù)耕后地塊不能穩(wěn)定種植；復(fù)耕方案編制環(huán)節(jié)，農(nóng)業(yè)、林業(yè)等相關(guān)主管部門參與論證不足，導(dǎo)致復(fù)耕后出現(xiàn)管理矛盾；復(fù)耕工作成效評(píng)估沒(méi)有統(tǒng)一標(biāo)準(zhǔn)，且缺乏評(píng)價(jià)機(jī)制。綜上，一系列機(jī)制問(wèn)題致使復(fù)耕工作推進(jìn)困難。

復(fù)耕工作經(jīng)費(fèi)不足。陜西省一般縣（區(qū)）耕地復(fù)耕方案編制工作費(fèi)用約40萬(wàn)元，調(diào)研時(shí)，全省還有24個(gè)縣（區(qū)）未開(kāi)展復(fù)耕地塊的實(shí)地摸底調(diào)查。其原因是編制經(jīng)費(fèi)沒(méi)有落實(shí)，只能開(kāi)展內(nèi)業(yè)圖上篩查，在缺少農(nóng)戶意愿調(diào)查和立地條件調(diào)查的情況下，方案的可行性無(wú)從保障。除了摸底調(diào)查和方案編制費(fèi)用外，復(fù)耕實(shí)施階段花費(fèi)更大。此次調(diào)研的縣區(qū)能投入足額資金開(kāi)展復(fù)耕工作的寥寥無(wú)幾。

筆者認(rèn)為，陜西省陜南、陜北、關(guān)中地區(qū)地域差別明顯，耕地復(fù)耕要取得持續(xù)穩(wěn)定成效，就必須堅(jiān)持多措并舉、綜合施策，在提高思想認(rèn)識(shí)、深入調(diào)查研究的基礎(chǔ)上，采取建章立制、編制方案、信息管控、合理補(bǔ)償、科學(xué)引導(dǎo)等措施，因地制宜，有序推進(jìn)。就當(dāng)前耕地復(fù)耕工作，筆者提出如下建議。

深入理解“進(jìn)出平衡”政策要求。耕地“進(jìn)出平衡”政策是對(duì)耕地保護(hù)責(zé)任的進(jìn)一步深化和落實(shí)，體現(xiàn)了對(duì)土地用途管制制度的細(xì)化、深化和強(qiáng)化。耕地“進(jìn)出平衡”的目標(biāo)不僅是保持耕地總量平衡，更是要通過(guò)“進(jìn)出平衡”實(shí)現(xiàn)農(nóng)用地空間布局上的優(yōu)化。因此，筆者認(rèn)為，要對(duì)現(xiàn)有耕地的“易耕性”、具有復(fù)耕潛力資源的“宜耕性”、對(duì)其他農(nóng)用地的“宜林性”“宜園性”“宜設(shè)施性”都要進(jìn)行客觀量化評(píng)價(jià)、全盤考慮，才能做到因地制宜，實(shí)現(xiàn)耕地總量動(dòng)態(tài)平衡、布局更合理、生產(chǎn)更高效。

科學(xué)統(tǒng)籌管控種植結(jié)構(gòu)。筆者建議，宜由農(nóng)業(yè)主管部門牽頭調(diào)查市場(chǎng)需求，并依據(jù)需求和自然、人口條件，實(shí)行區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)作物種植總規(guī)?？刂疲夷甓纫?guī)模實(shí)行人均規(guī)模計(jì)劃分配；配套經(jīng)濟(jì)作物指標(biāo)流轉(zhuǎn)機(jī)制，實(shí)現(xiàn)農(nóng)戶間流轉(zhuǎn)經(jīng)濟(jì)作物種植指標(biāo)；同時(shí)，探索經(jīng)濟(jì)作物種植收益與種植規(guī)模掛鉤調(diào)整機(jī)制，在一個(gè)時(shí)間段內(nèi)對(duì)一個(gè)區(qū)域內(nèi)經(jīng)濟(jì)種植規(guī)模依據(jù)收益情況進(jìn)行調(diào)整，如以縣或市為單位，對(duì)過(guò)去三年經(jīng)濟(jì)作物畝均收益進(jìn)行趨勢(shì)評(píng)估，在市域或省域內(nèi)統(tǒng)籌調(diào)整各縣經(jīng)濟(jì)作物種植規(guī)模。此外，還應(yīng)科學(xué)引導(dǎo)農(nóng)民種植農(nóng)作物，實(shí)現(xiàn)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量不減少與農(nóng)民增收兩個(gè)目標(biāo)協(xié)調(diào)一致。

建立政府激勵(lì)機(jī)制。筆者建議，一是建立復(fù)耕指標(biāo)流轉(zhuǎn)體系，讓資源量充足的區(qū)縣通過(guò)復(fù)耕土地指標(biāo)出售帶來(lái)可見(jiàn)利益，鼓勵(lì)耕地資源量較多的區(qū)縣加大轉(zhuǎn)入力度，既能落實(shí)耕地?cái)?shù)量、質(zhì)量和生態(tài)“三位一體”保護(hù)，也能給地方帶來(lái)一定的經(jīng)濟(jì)收益。二是優(yōu)化目前以農(nóng)經(jīng)權(quán)統(tǒng)計(jì)面積發(fā)放種糧補(bǔ)貼的管理辦法，將種糧補(bǔ)貼發(fā)給真正種植糧食的農(nóng)戶。三是出臺(tái)糧食種植企業(yè)可依據(jù)復(fù)耕面積配套一定比例建設(shè)用地指標(biāo)的政策，鼓勵(lì)社會(huì)資本開(kāi)展耕地復(fù)耕工作。其中，對(duì)于資源匱乏地區(qū)，本著實(shí)事求是的原則，科學(xué)評(píng)估后省內(nèi)統(tǒng)籌復(fù)耕任務(wù)，避免“一刀切”式復(fù)耕，引發(fā)社會(huì)問(wèn)題。

強(qiáng)化全流程精準(zhǔn)管控。筆者建議，針對(duì)耕地復(fù)耕工作開(kāi)展難、管控不精準(zhǔn)、服務(wù)能力不足等問(wèn)題，著力開(kāi)展工作機(jī)制研究、宜耕性和易耕性評(píng)價(jià)體系研究、編制實(shí)施細(xì)則和數(shù)據(jù)庫(kù)標(biāo)準(zhǔn)。一是創(chuàng)建省級(jí)耕地“進(jìn)出平衡”監(jiān)管服務(wù)一體化系統(tǒng)，打通耕地“進(jìn)出平衡”地塊預(yù)檢、調(diào)查評(píng)估、方案編制、實(shí)施管理、成效評(píng)估的全流程管理鏈條，強(qiáng)化全過(guò)程動(dòng)態(tài)監(jiān)管，為各方耕地“進(jìn)出平衡”工作的開(kāi)展提供支撐服務(wù)。二是以“一體化平臺(tái)”為基礎(chǔ)，將可復(fù)耕潛力資源整體統(tǒng)籌，因地制宜，分區(qū)分類分時(shí)摸清當(dāng)年各類園地可整治面積和農(nóng)戶整治意愿，分步實(shí)施、穩(wěn)妥推進(jìn)。

建立農(nóng)戶補(bǔ)償機(jī)制。筆者認(rèn)為，適當(dāng)?shù)莫?jiǎng)勵(lì)補(bǔ)貼政策可激發(fā)農(nóng)戶恢復(fù)耕地的積極性，補(bǔ)助標(biāo)準(zhǔn)應(yīng)“一縣一策”、多法并舉。如，適當(dāng)增加基本農(nóng)田保護(hù)區(qū)域內(nèi)園地補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，通過(guò)“面積置換+補(bǔ)償”、大面積置換等方式，引導(dǎo)農(nóng)民將園地置換到農(nóng)用主體區(qū)或者低丘緩坡地帶；對(duì)整治愿意積極的農(nóng)戶采取“補(bǔ)助+獎(jiǎng)勵(lì)”的雙重形式進(jìn)行補(bǔ)貼，對(duì)優(yōu)先愿意恢復(fù)耕地的農(nóng)戶，給予一定的獎(jiǎng)勵(lì)，恢復(fù)越早，補(bǔ)貼越多；以“一帶多”的形式，每帶動(dòng)一戶農(nóng)戶恢復(fù)，給予帶動(dòng)者一定的實(shí)物獎(jiǎng)勵(lì)。合理的補(bǔ)償標(biāo)準(zhǔn)，輔以多樣化的補(bǔ)償辦法，有效提升農(nóng)戶整治意愿。

鼓勵(lì)規(guī)模特色種植。保護(hù)耕地，不能損害農(nóng)民利益。筆者建議，可以關(guān)中地區(qū)整體進(jìn)行布局，并選取優(yōu)質(zhì)縣區(qū)，積極探索制定相關(guān)政策，鼓勵(lì)土地流轉(zhuǎn)、實(shí)現(xiàn)“小田并大田”，集中推動(dòng)地區(qū)特色化種植，合理擴(kuò)大優(yōu)勢(shì)品種種植面積、發(fā)展糧食及特色農(nóng)業(yè)規(guī)?；N植；同時(shí)，推動(dòng)村組合作社、農(nóng)業(yè)公司等實(shí)體開(kāi)展規(guī)模化種植、提高生產(chǎn)機(jī)械化程度，降本增效，進(jìn)而提升耕地保護(hù)和糧食生產(chǎn)效率；此外，還應(yīng)淘汰不成規(guī)模、缺乏品牌效應(yīng)的地區(qū)種植，使農(nóng)戶主動(dòng)復(fù)墾，以達(dá)到控制經(jīng)濟(jì)作物種植面積的同時(shí)，實(shí)現(xiàn)農(nóng)民增產(chǎn)增收的目的。