我國工業(yè)用地配置政策的演變

從政府配置到市場配置。一是政府主導下的工業(yè)用地配置。改革開放初期，我國國有建設用地供應仍然采用無償劃撥方式配置，實行的是無償、無期、無流動的土地使用制度。1990年，國務院第55號令《城鎮(zhèn)國有土地使用權出讓和轉(zhuǎn)讓暫行條例》明確規(guī)定，土地使用權出讓可以采用協(xié)議、招標、拍賣三種方式，確立了招拍掛出讓國有土地使用權的法律地位。但是，工業(yè)用地仍采取協(xié)議出讓方式配置。

隨著我國經(jīng)濟體制改革的深入，為深化土地制度改革和健全土地市場，實現(xiàn)土地優(yōu)化配置，1999年，原國土資源部印發(fā)的《關于進一步推行招標拍賣出讓國有土地使用權的通知》提出：“商業(yè)、旅游、娛樂和豪華住宅等經(jīng)營性用地，有條件的，都必須招標、拍賣出讓國有土地使用權?！?2002年印發(fā)的《招標拍賣掛牌出讓國有土地使用權規(guī)定》要求：“商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等各類經(jīng)營性用地，必須以招標、拍賣或者掛牌方式出讓?！?可見，彼時的招標拍賣掛牌方式出讓土地使用權，并不涉及工業(yè)用地。

在以“招商引資”為主要手段的“逐底競爭”發(fā)展模式背景下，地方政府決定了工業(yè)用地出讓的價格與受讓方。地方政府為吸引規(guī)模大、對經(jīng)濟拉動強、對當?shù)刎暙I大的企業(yè)進入，普遍采用虧本的價格甚至零地價向企業(yè)出讓工業(yè)用地。這導致了工業(yè)用地的低地價出讓，破壞了公開公平、競爭有序的土地市場環(huán)境，為盲目鋪攤子、上項目創(chuàng)造了條件，也為違規(guī)圈占、囤積和倒賣土地等行為提供了土壤，而且妨礙了經(jīng)濟的一體化成長和梯次轉(zhuǎn)移，影響了區(qū)域的協(xié)調(diào)發(fā)展。低價出讓工業(yè)用地形成了地方惡性競爭的格局，也一定程度上導致了20世紀90年代初以及本世紀初的“開發(fā)區(qū)熱”，進而造成了土地資源的低效利用、閑置浪費和國有資產(chǎn)流失。

二是工業(yè)用地市場化配置改革。以行政力量干預資源的配置，導致了資源錯配和社會福利損失。地方政府間的惡性競爭是其主要原因。為解決建設用地總量增長過快，低成本工業(yè)用地過度擴張，違法違規(guī)用地、濫占耕地現(xiàn)象屢禁不止等問題，促進經(jīng)濟增長方式轉(zhuǎn)變和產(chǎn)業(yè)結構優(yōu)化提升，《國務院關于加強土地調(diào)控有關問題的通知》（國發(fā)〔2006〕31號）明確要求，工業(yè)用地必須采取招標、拍賣、掛牌方式出讓。這打破了地方政府對工業(yè)用地配置權力的壟斷。同年，在綜合考慮土地等級、區(qū)域土地利用政策等因素的基礎上，原國土資源部公布了《全國工業(yè)用地出讓最低價標準》，規(guī)定工業(yè)用地出讓最低價標準不得低于土地取得成本、土地前期開發(fā)成本和按規(guī)定收取的相關費用之和。2007年頒布的《招標拍賣掛牌出讓國有建設用地使用權規(guī)定》要求，工業(yè)、商業(yè)、旅游、娛樂和商品住宅等經(jīng)營性用地，應當以招標、拍賣或掛牌方式出讓。同年，原《物權法》將工業(yè)用地招標、拍賣、掛牌出讓的政策規(guī)定上升到了法律層面。

政府強化宏觀政策調(diào)節(jié)，彌補市場機制不足。工業(yè)用地是一種特殊的資源，其利用過程存在較大的外部性。其土地位置的固定性決定了土地市場在先天的屬性上難以實現(xiàn)完全競爭。工業(yè)生產(chǎn)所依賴的產(chǎn)業(yè)集群效應等因素，造成了市場失靈。這就需要處理好市場和政府的關系，既要使市場在工業(yè)用地配置中起決定性作用，又要更好地發(fā)揮政府作用，強化宏觀政策調(diào)節(jié)，支持和引導工業(yè)用地市場健康發(fā)展。

一是實行差別化的產(chǎn)業(yè)用地政策。2012年，原國土資源部出臺《限制用地項目目錄》和《禁止用地項目目錄》，對不同行業(yè)實行差別化的供地政策。2016年，我國頒布產(chǎn)業(yè)用地政策指引，旨在深化供給側結構性改革，著力振興實體經(jīng)濟，通過“三去一降一補”產(chǎn)生新動能。此后，自然資源部辦公廳出臺的《產(chǎn)業(yè)用地政策實施工作指引（2019年版）》，基本涵蓋了對各類產(chǎn)業(yè)用地的支持政策，對不同類型產(chǎn)業(yè)用地方式予以規(guī)范，尤其是對于國家重點發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、轉(zhuǎn)型升級產(chǎn)業(yè)等，允許采用在出讓條件中規(guī)定前置條件、“原地類管理”和“過渡期”政策等措施，這對落實政府意圖、保障實體經(jīng)濟發(fā)展起到了很好的作用。

二是工業(yè)用地多元化供應體系得到不斷發(fā)展和完善。自2012年起，在意識到硬性的土地出讓制度對地方出讓行為和企業(yè)土地利用行為的影響后，我國在土地節(jié)約集約利用目標下不斷創(chuàng)新工業(yè)用地出讓的形式，逐步探索工業(yè)用地的多元化供應體系。

《國務院關于大力實施促進中部地區(qū)崛起戰(zhàn)略的若干意見》（國發(fā)〔2012〕43 號）提出，落實節(jié)約集約用地政策，提高土地利用效率，探索工業(yè)用地彈性出讓和年租制。2014年9月，原國土資源部發(fā)布《節(jié)約集約利用土地規(guī)定》，明確要求土地管理和利用要堅持市場配置的原則，妥善處理好政府與市場的關系，充分發(fā)揮市場在土地資源配置中的決定性作用，并提出對工業(yè)用地可以采取先出租后出讓、在法定最高年期內(nèi)實行縮短出讓年期等方式出讓土地。

同年12月，為完善工業(yè)用地市場化配置制度，提高工業(yè)用地利用效益，國家發(fā)展改革委、原國土資源部聯(lián)合印發(fā)了《關于開展深化工業(yè)用地市場化配置改革試點工作的通知》，提出探索健全工業(yè)用地多途徑、多方式市場供應體系，探索健全多主體供應工業(yè)用地市場流轉(zhuǎn)體系，探索健全工業(yè)用地租價均衡、居住與工業(yè)用地比價合理的價格體系，強化對工業(yè)用地總量規(guī)?？刂坪筒季忠龑У榷囗椩圏c內(nèi)容。

2015年，為促進新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展，以土地利用方式轉(zhuǎn)變促進經(jīng)濟發(fā)展方式轉(zhuǎn)變和結構優(yōu)化調(diào)整，原國土資源部等6部門出臺了《關于支持新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)發(fā)展促進大眾創(chuàng)業(yè)萬眾創(chuàng)新用地政策的意見》，支持多種方式供應新產(chǎn)業(yè)用地，鼓勵以租賃方式或先租后讓、租讓結合方式供應土地，保障新產(chǎn)業(yè)中小企業(yè)用地需求。

2020年《中共中央 國務院關于構建更加完善的要素市場化配置體制機制的意見》和2021年《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》（國辦發(fā)〔2021〕51號），都提出了深化產(chǎn)業(yè)用地市場化配置，健全長期租賃、先租后讓、彈性年期供應、作價出資（入股）等工業(yè)用地市場供應體系。

2022年，自然資源部印發(fā)的《關于完善工業(yè)用地供應政策支持實體經(jīng)濟發(fā)展的通知》明確提出，健全工業(yè)用地長期租賃、先租后讓、彈性年期出讓等多元化供應體系，支持工業(yè)企業(yè)選擇適宜的用地方式；進一步明確推進工業(yè)用地帶條件招標拍賣掛牌出讓（租賃），可將產(chǎn)業(yè)類型、生產(chǎn)技術、節(jié)能環(huán)保等產(chǎn)業(yè)準入要求納入供地條件；并首次從國家層面明確，在國土空間規(guī)劃中劃定工業(yè)用地控制線，明晰工業(yè)用地用途轉(zhuǎn)換負面清單，穩(wěn)定工業(yè)用地總量?！?/p>

梳理政策變遷的脈絡，可以發(fā)現(xiàn)政府在工業(yè)化發(fā)展的不同階段作用也不同。從爭相“競次”低價出讓到一律“招拍掛”，從確定全國統(tǒng)一的工業(yè)用地最低價到允許“帶項目”供地等多種出讓方式，再到租讓結合、彈性年期，這都是政府應對市場失靈的修復和過度市場化的糾偏，也都是通過政策的創(chuàng)新與不斷完善，來調(diào)和社會經(jīng)濟發(fā)展需要與資源稟賦壓力之間的矛盾。其中，在改革開放初期，市場缺失或不完善，政府就成了市場的補充或替代；隨著市場經(jīng)濟的發(fā)展，政府的作用又轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M市場功能發(fā)揮，以及彌補市場不足。有效的制度安排是在實踐中長期探索、實踐和改革過程中摸索出來的，“有為政府”在工業(yè)用地制度的構建與完善中發(fā)揮了關鍵作用。

新時期各地工業(yè)用地管理方式的探索實踐

工業(yè)用地“標準地”?！皹藴实亍奔丛趨^(qū)域評價的基礎上，按照固定資產(chǎn)投資、容積率、單位能耗標準、單位排放標準、畝均稅收等控制指標最低線要求出讓，并由地方政府依據(jù)承諾對企業(yè)是否達標進行驗收和監(jiān)管的國有建設用地?？刂菩灾笜说拙€的設置目標，不僅僅在于限制企業(yè)的工業(yè)用地利用行為，更主要的是控制地方政府傾向性降低地價和降低投資、產(chǎn)出、容積率等指標的行為。2017年，浙江省率先實踐工業(yè)用地出讓領域的“標準地”改革。自然資源部數(shù)據(jù)顯示，目前已有26個省份實行了工業(yè)用地“標準地”制度?！皹藴实亍备母餃p少了過去企業(yè)需辦理的繁雜手續(xù)，提升了土地要素供給和配置效率。

劃定工業(yè)用地保護線。隨著城市化突進，工業(yè)用地不斷受到基礎設施和房地產(chǎn)用地的擠壓，很多工業(yè)用地變成了商住用地。制造業(yè)面臨用地難、用地貴等問題。隨著實體經(jīng)濟越來越重要，我國已經(jīng)有多個地區(qū)（如廣東東莞、珠海、佛山等）劃定了工業(yè)用地保護線。保護線一經(jīng)劃定，就不許改變用途，這為實體經(jīng)濟發(fā)展提供了用地保障。其中，珠海市2022年頒布了專門規(guī)范工業(yè)用地控制線的地方性法規(guī)——《珠海經(jīng)濟特區(qū)工業(yè)用地控制線管理規(guī)定》，要求全市工業(yè)用地控制線范圍內(nèi)的總用地面積不得低于全市建設用地總面積的30%，且不同級別實行不同強度的保護。目前，不僅沿海地區(qū)繼續(xù)發(fā)揮制造業(yè)的歷史優(yōu)勢，在中部和西部地區(qū)（如安徽合肥、湖南株洲、重慶、四川成都等）也形成了若干高度集中的制造業(yè)板塊，制造業(yè)向中西部擴散趨勢明顯。

限定“工改工”比例。低效建設用地再開發(fā)初期，為吸引社會投資，工業(yè)用地改為商業(yè)、住宅類用途的偏多。隨著低效工業(yè)用地改造升級的推進，很多地方加大了管理力度，明確規(guī)定在低效建設用地再開發(fā)中保持一定的“工改工”比例，確保工業(yè)用地總量穩(wěn)定，為高質(zhì)量發(fā)展提供空間保障。

土地復合用地。工業(yè)用地中的復合用地表現(xiàn)為制造業(yè)與生產(chǎn)型服務業(yè)相結合。發(fā)達的生產(chǎn)性服務業(yè)有助于增強工業(yè)化對經(jīng)濟增長的推動效應。國家發(fā)展改革委數(shù)據(jù)顯示，2022年，我國第一、二、三產(chǎn)業(yè)占比分別為7.3%、39.9%、52.8%，產(chǎn)業(yè)結構“退二進三”明顯。我國進入后工業(yè)化階段，新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)涌現(xiàn)，產(chǎn)業(yè)類型更加多元。工業(yè)用途與其他產(chǎn)業(yè)用途(不包括商品住宅)的混合用地需求加大，尤其是一些新產(chǎn)業(yè)新業(yè)態(tài)，介于二產(chǎn)、三產(chǎn)之間，混合普通工業(yè)用地、商業(yè)用地、交通設施用地等用途，兼容不同類型。如，廣東深圳鼓勵產(chǎn)業(yè)園區(qū)集中規(guī)劃布局和建設住宿餐飲、商務金融、保障性租賃住房等配套服務設施，實行共享共用，實現(xiàn)從“工業(yè)用地”到“產(chǎn)業(yè)園區(qū)”的轉(zhuǎn)變。

發(fā)揮工業(yè)用地配置中有效市場和有為政府的作用

新發(fā)展格局下需要重新認識政府與市場的關系。雖然市場在資源配置中起決定性作用，但當市場機制不能有效發(fā)揮作用時，就需要有為政府發(fā)揮其資源配置、發(fā)展和穩(wěn)定經(jīng)濟以及再分配的作用。對于國家和地區(qū)發(fā)展起重要作用的實體經(jīng)濟，尤其需要政府在創(chuàng)造和塑造市場中發(fā)揮關鍵作用。有效市場與有為政府更好結合是實現(xiàn)生產(chǎn)要素優(yōu)化配置的重要手段。

工業(yè)用地配置中，政府職能已經(jīng)轉(zhuǎn)變?yōu)榇龠M市場功能發(fā)揮以及彌補市場不足。一方面，為了確保工業(yè)用地公共屬性的實現(xiàn)，政府可以通過規(guī)劃編制和指標安排等，在資源的配置中發(fā)揮主導作用。另一方面，需要借助市場化的手段激活資源價值，形成對初次分配中存在的效率、成本問題的補充校正。

重視工業(yè)用地的生產(chǎn)功能，發(fā)揮工業(yè)用地的資源屬性。近些年出現(xiàn)了政府劃定工業(yè)用地保護區(qū)的做法，表明工業(yè)用地在一定程度上承擔著政府職責和公共利益。因此，可界定其為一種“準公共物品”，并在工業(yè)用地政策設計中體現(xiàn)這一價值追求，即發(fā)揮其生產(chǎn)功能，支撐和保障實體經(jīng)濟發(fā)展，并使得資源配置的價值觀由追求GDP（國內(nèi)生產(chǎn)總值）轉(zhuǎn)向高質(zhì)量發(fā)展。

保障產(chǎn)業(yè)鏈用地供應，發(fā)揮鏈主企業(yè)牽引作用。從全球范圍來看，產(chǎn)業(yè)政策正在成為一項不可忽視的全球現(xiàn)象，國際產(chǎn)業(yè)競爭正從產(chǎn)品競爭升級到產(chǎn)業(yè)鏈群之間的競爭。世界主要經(jīng)濟體紛紛出臺政策措施，加強對產(chǎn)業(yè)鏈、供應鏈的“國家干預”，產(chǎn)業(yè)鏈成為世界各國戰(zhàn)略競爭主戰(zhàn)場。我國要想在2035年邁向現(xiàn)代化強國，躋身發(fā)達國家行列，必須保證產(chǎn)業(yè)鏈安全，防止產(chǎn)業(yè)鏈外遷和過早的“去工業(yè)化”，增強產(chǎn)業(yè)發(fā)展的接續(xù)性和競爭力。

其中，鏈主領域的重大項目、重大工程建設能夠有效帶動整個配套產(chǎn)業(yè)鏈零部件、材料、軟件的發(fā)展，為眾多創(chuàng)新型中小企業(yè)提供市場和舞臺，發(fā)揮上下游產(chǎn)業(yè)深度融合和帶動作用。因此，要為鏈主企業(yè)量身定制土地、資金、人才等方面的要素保障支持舉措。一方面，支持鏈主企業(yè)使用國有新增建設用地，并允許采取帶項目出讓等方式供地；對于鏈條上下游的中小企業(yè)，鼓勵盤活低效存量建設用地，允許使用集體經(jīng)營建設用地。另一方面，對同一產(chǎn)業(yè)鏈上下游關聯(lián)項目實施產(chǎn)業(yè)鏈供地，將產(chǎn)業(yè)鏈關鍵環(huán)節(jié)、核心項目涉及的兩宗或兩宗以上多種用途地塊(不含住宅用地)一并出讓，整體供應，提高產(chǎn)業(yè)鏈項目供地效率。

推行“標準地”供地，降低交易成本。“標準地”為簡化工業(yè)用地的供應程序、減少制度摩擦和過程損耗、降低交易成本提供了可能。2022年，國務院辦公廳印發(fā)《要素市場化配置綜合改革試點總體方案》，對“鼓勵優(yōu)化產(chǎn)業(yè)用地供應方式”等提出了明確要求。自然資源部在《關于落實全國人大常委會對2020年度國有自然資源資產(chǎn)管理情況專項報告審議意見的報告》中，也提出了要“優(yōu)化土地拍賣規(guī)則”，為探索工業(yè)用地劃撥和協(xié)議出讓提供了依據(jù)。

筆者建議，國家層面可出臺文件，對工業(yè)用地按照“標準地”供地的，探索完善供地方式、簡化供地程序。實踐中，深圳2018年開始對創(chuàng)新型產(chǎn)業(yè)用房（含科技企業(yè)孵化器）用地、國家重點扶持的能源和水利等設施用地恢復劃撥方式供應，消除了企業(yè)自由進入和退出的制度障礙。

政府組織低效用地連片改造，形成高質(zhì)量發(fā)展空間。經(jīng)濟轉(zhuǎn)型發(fā)展過程中，很多事關地方經(jīng)濟發(fā)展的大項目，如汽車、石化、高新技術等，對成片土地的需求越來越大。在減量發(fā)展、盤活存量的背景下，需要通過對現(xiàn)有廠房和零散的建設用地再開發(fā)才能形成連片土地。由于搬遷騰退過程常涉及協(xié)調(diào)不同主體的利益，“市場驅(qū)動”往往會失靈。雖然政府缺少市場的靈活型，但在采取重大行動方面，比市場更能統(tǒng)籌資源的利用和分配。筆者建議，應從整體利益出發(fā)，通過統(tǒng)一規(guī)劃，在更大范圍內(nèi)平衡各利益主體，重塑利益格局，引導制造業(yè)向中高端價值鏈提升，同時兼顧現(xiàn)在和未來，發(fā)揮“國家驅(qū)動”的宏觀調(diào)控作用。

推動多元化供地方式更為有效執(zhí)行。2022年《自然資源部關于完善工業(yè)用地供應政策支持實體經(jīng)濟發(fā)展的通知》實施之初，各地對工業(yè)用地租賃、先租后讓、租讓結合、彈性出讓等多元化供地方式接受度存在差異。但在抓經(jīng)濟、促發(fā)展的背景下，地方會對有限的“好項目”形成爭奪的“競次”行為。為形成平等的競爭環(huán)境，筆者認為，可參考2006年國家出臺全國工業(yè)用地最低價控制標準的做法，從國家層面提出明確要求，規(guī)定特定類型的產(chǎn)業(yè)必須采取租賃或租讓結合的辦法出讓土地，推進全國性公平競爭的統(tǒng)一大市場的形成，防止不同地方執(zhí)行不同政策標準導致的不正當競爭，并通過制度塑造和資源供給，孕育新的市場機制。

探索推行差別化的地價政策。對國家鼓勵發(fā)展的戰(zhàn)略性新興產(chǎn)業(yè)、先進制造業(yè)以及工業(yè)企業(yè)績效評價好的項目，國家可發(fā)揮資源配置的作用，“有設計”地控制土地要素價格，可通過穩(wěn)定的激勵機制，或運用地價修正系數(shù)下調(diào)出讓起始價，起始價不局限于工業(yè)用地最低價標準的范圍，以鼓勵不同的社會主體參與到創(chuàng)新活動中，形成新的工業(yè)活動空間。

健全工業(yè)用地出讓到期續(xù)期制度。目前，對于續(xù)期的方式、價格、期限、次數(shù)等方面缺乏明確的統(tǒng)一規(guī)定，使得地方政府在處理到期工業(yè)用地續(xù)期問題時，面臨地方性法規(guī)與上位法存在潛在沖突的困境，從而降低了政策的持續(xù)性。權屬清晰是實現(xiàn)工業(yè)用地市場化配置的前提條件。筆者建議，必須更好地發(fā)揮有為政府的作用，盡快在正式制度層面對續(xù)期政策進行明確與規(guī)范。