自2010年《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》首次提出控制開發(fā)強度的要求以來，國土開發(fā)強度多次出現(xiàn)在《生態(tài)文明體制改革總體方案》（以下簡稱《總體方案》）《全國國土規(guī)劃綱要（2016—2030年）》（以下簡稱《全國綱要》）《雄安新區(qū)規(guī)劃綱要》（以下簡稱《雄安綱要》）《省級國土空間規(guī)劃編制指南（試行）》（以下簡稱《省級指南》）等重大政策和規(guī)劃中，但其概念定義、指標屬性、應(yīng)用層次等仍不確定，具體的確定原則和方法也存在一定爭議，影響了其在規(guī)劃中的實踐應(yīng)用。

概念定義方面，各類規(guī)劃和政策表述仍有差異。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》將國土開發(fā)強度定義為“建設(shè)空間與區(qū)域總面積的比例”， 《雄安綱要》中指的是“建設(shè)用地總規(guī)模與行政區(qū)面積比例”，而《省級指南》中則更改為“建設(shè)用地總規(guī)模與行政區(qū)陸域面積的比例”。相關(guān)概念表達逐步細化，但仍有模糊之處。如最新概念中，關(guān)于行政區(qū)陸域面積是否包含陸地水域面積，建設(shè)用地是否包含設(shè)施農(nóng)用地、鄉(xiāng)村道路等爭議用地等尚不明確。

指標屬性方面，不同政策和規(guī)劃的具體要求也并不相同。《總體方案》《全國綱要》《雄安綱要》都明確將開發(fā)強度列為約束性指標，而最新頒布的《省級指南》則將國土開發(fā)強度作為預期性指標。

應(yīng)用層次方面，國家政策并未明確該概念的規(guī)劃應(yīng)用層級。《總體方案》明確了“開發(fā)強度分解到縣級層面”的具體要求，相關(guān)概念也已出現(xiàn)在《全國綱要》《省級指南》和《雄安綱要》等較高層級規(guī)劃中，且實際上開發(fā)強度已出現(xiàn)在市縣乃至鄉(xiāng)鎮(zhèn)等各層級空間規(guī)劃中。值得注意的是，最能代表空間規(guī)劃編制技術(shù)導向的《市級國土空間總體規(guī)劃編制指南（試行）》卻并未明確國土開發(fā)強度的具體要求。

分析方法方面，開發(fā)強度受多種因素影響，缺乏統(tǒng)一標準。資源環(huán)境承載力、建設(shè)用地適應(yīng)性評價、主體功能區(qū)劃及重大發(fā)展政策都成為目前開發(fā)強度分析的重要考慮因素，但如何平衡各個要素成為困擾規(guī)劃編制者的難題。

實際上，在《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》明確國土開發(fā)強度概念之前，“開發(fā)強度”一詞已廣泛應(yīng)用于國內(nèi)外城市規(guī)劃領(lǐng)域。但此時的開發(fā)強度范疇局限在城市建設(shè)范圍之內(nèi)，針對的是容積率、建筑密度和高度等?！度珖黧w功能區(qū)規(guī)劃》將開發(fā)強度擴展到全域視角，更加強調(diào)區(qū)域性國土空間的二維管理，背后突出的是“注重資源、生態(tài)保護”的邏輯，是對生態(tài)文明建設(shè)的呼應(yīng)。也有學者將開發(fā)強度的內(nèi)涵確定為“區(qū)域建設(shè)用地集約利用程度和人類活動頻繁程度的體現(xiàn)”。

資源和生態(tài)保護是開發(fā)強度出現(xiàn)的前提。開發(fā)強度概念是在生態(tài)文明大理念下的產(chǎn)物，資源開發(fā)強度大、環(huán)境問題突出是開發(fā)強度概念引入的重要前提。在此背景下，以“人地關(guān)系地域系統(tǒng)”理論為指導，針對人類活動對自然環(huán)境影響的強度和范圍進行調(diào)節(jié)十分必要，這有利于提升空間發(fā)展的綜合效益。《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提到的“有節(jié)制開發(fā)、保持適當?shù)拈_發(fā)強度”等，是對人與自然環(huán)境關(guān)系的協(xié)調(diào)；資源環(huán)境承載力關(guān)系，是進行開發(fā)強度調(diào)節(jié)的出發(fā)點和前提性判斷要素。

主體功能區(qū)差異是開發(fā)強度確定的基礎(chǔ)。國土開發(fā)是個大概念，一般意義上來說，包含開采、墾殖和工程建設(shè)等多方面。但《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》提到的“開發(fā)”，特指大規(guī)模和高強度的工業(yè)化城鎮(zhèn)化開發(fā)，并不是所有的開發(fā)行為，特別是沒有包含農(nóng)牧業(yè)生產(chǎn)的概念。資源環(huán)境承載能力，實際上包含了工業(yè)城鎮(zhèn)開發(fā)和農(nóng)牧業(yè)開發(fā)兩大類開發(fā)范疇。在一定的承載能力范圍基礎(chǔ)之內(nèi)，在保障糧食安全的基礎(chǔ)上，根據(jù)適宜性條件對工業(yè)城鎮(zhèn)開發(fā)和農(nóng)牧業(yè)兩種開發(fā)行為進行結(jié)構(gòu)調(diào)節(jié)，是開發(fā)強度確定的重要基礎(chǔ)。調(diào)節(jié)的結(jié)果表現(xiàn)為城市、農(nóng)業(yè)和生態(tài)空間結(jié)構(gòu)的優(yōu)化。但是，某個地區(qū)的功能結(jié)構(gòu)完整性和平衡性也是明確結(jié)構(gòu)的重要考慮。比如，《全國主體功能區(qū)規(guī)劃》中提到的“保持必要耕地和綠地生態(tài)空間，滿足當?shù)厝丝趯?a href='http://ra8118.com/product/cpfle872/' target='_blank' class='key_tag'>農(nóng)產(chǎn)品和生態(tài)產(chǎn)品需求”，即是對某類地區(qū)結(jié)構(gòu)性完整的表述。

國家發(fā)展戰(zhàn)略是開發(fā)強度控制的重要參考。除確定資源環(huán)境條件上限和安全生產(chǎn)結(jié)構(gòu)基礎(chǔ)外，在一些工業(yè)城鎮(zhèn)適宜性較高的地區(qū)之間進行強度調(diào)節(jié)已成為主要任務(wù)。這時，國家發(fā)展戰(zhàn)略成為區(qū)域協(xié)調(diào)的重要工具。實際上，主體功能區(qū)戰(zhàn)略也是為了落實好國家區(qū)域發(fā)展的戰(zhàn)略之一，它能深化細化區(qū)域政策，更能有力地支持區(qū)域協(xié)調(diào)發(fā)展。當然，區(qū)域發(fā)展戰(zhàn)略形成的基礎(chǔ)仍是區(qū)域的比較優(yōu)勢條件，但由于區(qū)域發(fā)展總體上仍屬市場行為，這就決定了發(fā)展具有一定的不確定性。因此，對適宜性較強地區(qū)之間的協(xié)調(diào)應(yīng)留有一定彈性。

土地集約利用是開發(fā)強度引導的重要方向。土地承載、糧食安全生產(chǎn)責任是底線和前提，但會隨著生產(chǎn)力的提高發(fā)生變化。我國人多地少、資源承載能力有限的國情不會變化，在有限的資源環(huán)境條件下，加強土地節(jié)約集約利用是重要方向，也需要納入考慮。

明晰概念定義。從國土開發(fā)強度的概念設(shè)計初衷來看，可以將開發(fā)強度的計算方法明確為城鎮(zhèn)建設(shè)用地與行政區(qū)陸域（含水域）面積的比例。從公式的分子來看，不管是從主體功能區(qū)開發(fā)概念定義出發(fā)，還是考慮三類空間結(jié)構(gòu)調(diào)整的意圖，建設(shè)用地都應(yīng)限定在城鎮(zhèn)建設(shè)用地（包含工業(yè)用地）這個主導建設(shè)用地地類上，而將為農(nóng)業(yè)生產(chǎn)服務(wù)的農(nóng)村居民點用地以及能源、交通、水利等三類空間要素保障用地排除在外。目前正在推行的建設(shè)用地適應(yīng)性評價也僅僅針對城鎮(zhèn)建設(shè)用地部分。而從公式的分母來看，陸域內(nèi)的水域部分應(yīng)統(tǒng)籌考慮，因為水域面積也是生態(tài)空間的重要組成。

確定核算方法。綜合資源承載力測算、適宜性評價、區(qū)域比較優(yōu)勢識別和土地節(jié)約集約利用等四方面因素，統(tǒng)籌確定開發(fā)強度?？梢再Y源環(huán)境承載能力作為強度控制的前提條件和上限標準，同時依據(jù)適宜性評價、糧食安全生產(chǎn)任務(wù)和“三生”（生產(chǎn)、生活、生態(tài)）空間結(jié)構(gòu)完整性等原則明確強度適宜比例，進而結(jié)合區(qū)域發(fā)展比較優(yōu)勢、發(fā)展戰(zhàn)略和土地節(jié)約集約利用計劃，確定最終開發(fā)強度標準。

體現(xiàn)功能差異。由于我國地域跨度較廣，自然、人口和經(jīng)濟發(fā)展狀況均差異較大，建立全國統(tǒng)一、橫向可比的開發(fā)強度標準并不現(xiàn)實，即使都是城市化地區(qū)，也會因不同的承載力和人口經(jīng)濟狀況呈現(xiàn)不同差異。但在一定區(qū)域內(nèi)部，比如以省為單位進行內(nèi)部統(tǒng)一協(xié)調(diào)則是可行的。開發(fā)強度的差異性仍應(yīng)以體現(xiàn)三類功能區(qū)差異為主，并結(jié)合具體建設(shè)條件進行細化，著重調(diào)控強度增量，統(tǒng)籌考慮存量。

區(qū)別指標屬性。由于國土開發(fā)強度受多種因素影響，而在不同地區(qū)不同因素的影響程度也不同，因此難以在不同地域形成統(tǒng)一的控制屬性。針對東部發(fā)達地區(qū)等開發(fā)強度接近上限或已超載、環(huán)境問題突出的地區(qū)，應(yīng)將國土開發(fā)強度設(shè)定為約束性指標進行嚴格管控，不允許突破上限要求。針對中東部等地區(qū)承載能力較強、糧食保障任務(wù)不重、開發(fā)建設(shè)潛力較為突出的地區(qū)，則可適當預留彈性，并結(jié)合發(fā)展規(guī)劃設(shè)想、節(jié)約集約利用條件等形成強度控制的引導性要求。

差異分層應(yīng)用。不管是從資源保護控制的角度來看，還是從綜合協(xié)調(diào)的性質(zhì)來看，國土開發(fā)強度都是一個自上而下的管控型指標。因此，在不同層級的規(guī)劃應(yīng)用上也應(yīng)予以區(qū)分?？紤]到資源環(huán)境、適宜性評價的宏觀性特點，以及主體功能區(qū)設(shè)置的主要層級特點，可以省級規(guī)劃為主體控制國土開發(fā)強度，允許市級規(guī)劃結(jié)合具體情況進行優(yōu)化調(diào)整，縣級及以下規(guī)劃層級則負責落實。一方面，省級層面具備相對完整的自然地理單元，具備開展系統(tǒng)性資源環(huán)境評價并進行區(qū)域協(xié)調(diào)的基礎(chǔ)條件；另一方面，省級政府也是當前劃定主體功能區(qū)單元并進行強度差異控制的主要操作機構(gòu)，在省級層面進行強度控制最具操作性。同時，由于開發(fā)強度也要考慮發(fā)展戰(zhàn)略和市場經(jīng)濟的不確定性，給予市級規(guī)劃預留一定程度的彈性調(diào)整空間也很有必要。而縣級作為主體功能區(qū)分區(qū)的主要承載單元，應(yīng)以落實為主，如有調(diào)整需要，應(yīng)反饋給市級單元，并在上一級規(guī)劃層級內(nèi)進行優(yōu)化更改。